Joris DeeneOp 10 juni 2025 heeft de Europese Bankautoriteit (EBA) een langverwacht “No Action Letter” gepubliceerd die eindelijk duidelijkheid brengt over een van de meest complexe juridische vraagstukken in de crypto-sector. Het betreft de wisselwerking tussen de Verordening 2023/1114 betreffende cryptoactivamarkten (Markets in Crypto-Assets Regulation (MiCAR)) en de Richtlijn 2015/2366 betreffende betalingsdiensten (Payment Services Directive 2 (PSD2)) voor aanbieders van cryptoactivadiensten (crypto-asset service providers (CASPs)) die diensten aanbieden met elektronischgeldtokens (electronic money tokens (EMTs)).
De achtergrond: een juridisch moeras
De problematiek ontstond door de dubbele juridische aard van EMTs. Volgens artikel 48(2) van MiCAR worden elektronischgeldtokens beschouwd als elektronisch geld, waardoor zij onder de definitie van “geldmiddelen” in artikel 4(25) van PSD2 vallen. Dit betekent dat EMTs tegelijkertijd crypto-activa zijn onder MiCAR én betalingsmiddelen onder PSD2 – een situatie die tot aanzienlijke rechtsonzekerheid heeft geleid.
De Europese Commissie erkende dit probleem in december 2024 toen zij de EBA en ESMA verzocht om een No Action Letter uit te vaardigen. In haar brief waarschuwde de Europese Commissie voor het risico van regelgevingsarbitrage en verminderde consumentenbescherming door uiteenlopende interpretaties van de regelgeving in verschillende lidstaten.
Het kernprobleem: dubbele autorisatievereisten
Het hoofdprobleem dat de EBA adresseert is de potentiële noodzaak voor CASPs om dubbele autorisaties te verkrijgen – zowel onder MiCAR als onder PSD2 – voor activiteiten met EMTs. Deze situatie zou ontstaan wanneer:
- CASPs bewaarportefeuilles (custodial wallets) aanbieden die klanten in staat stellen EMT-transfers uit te voeren
- CASPs controle houden over de privé cryptografische sleutels namens hun klanten
- De bewaarportefeuille kwalificeert als een “betaalrekening” onder PSD2
Een dergelijke dubbele autorisatie zou een onevenredige administratieve last betekenen voor CASPs en zou de innovatie in de sector kunnen belemmeren.
De EBA-oplossing: een pragmatische benadering
Welke diensten worden beschouwd als betalingsdiensten
De EBA adviseert nationale toezichthouders om de volgende activiteiten te beschouwen als betalingsdiensten onder PSD2:
Wel betalingsdiensten:
- Overdracht van crypto-activa die EMTs betreffen en uitgevoerd worden namens klanten naar derden
- Bewaring en administratie van EMTs
- Bewaarportefeuilles die gehouden worden op naam van klanten en transfers naar derden mogelijk maken
Expliciet uitgesloten:
- Self-transfers (bijvoorbeeld naar self-hosted wallets van dezelfde eigenaar)
- “Omwisselen van crypto-activa voor geldmiddelen” zoals gedefinieerd in MiCAR
- “Omwisselen van crypto-activa voor andere crypto-activa” zoals gedefinieerd in MiCAR
- Intermediatie bij aankoop van crypto-activa met EMTs
Overgangsperiode tot maart 2026
Belangrijk is dat de EBA een overgangsperiode heeft ingesteld. Nationale toezichthouders wordt geadviseerd om pas vanaf 1 maart 2026 PSD2-autorisatie te vereisen voor de relevante EMT-diensten. Dit geeft CASPs tijd om zich voor te bereiden op de nieuwe vereisten.
Tijdens de autorisatieprocedure moeten toezichthouders gestroomlijnde procedures toepassen die maximaal gebruik maken van informatie die entiteiten reeds hebben verstrekt tijdens hun CASP-autorisatie onder MiCAR.
Selectieve handhaving van PSD2-bepalingen
Eenmaal geautoriseerd als betalingsdienstverlener, adviseert de EBA om bepaalde PSD2-bepalingen niet prioritair te handhaven, waaronder:
- Beschermingsmaatregelen (safeguarding)
- Informatieverstrekking aan consumenten betreffende tarieven
- Maximale uitvoeringstijd van betalingstransacties
- Unieke identificatiecodes (zoals IBAN)
- Open banking
Wel prioritair handhaven:
- Sterke klantauthenticatie (SCA) voor toegang tot bewaarportefeuilles en initiëren van EMT-transfers
- Frauderapportage
- Cumulatieve berekening van eigen middelen
Belangrijk onderscheid: CASPs die zich beperken tot EMT-bewaring en transfers kunnen profiteren van deze vereenvoudigde benadering. Volledig gelicentieerde EMIs en groepsstructuren daarentegen moeten wel volledig compliant zijn met alle relevante PSD2-bepalingen vanaf de start.
Praktische gevolgen voor bedrijven
Voor bestaande CASPs
CASPs die momenteel EMT-diensten aanbieden, moeten hun dienstverlening analyseren om te bepalen welke activiteiten onder de PSD2-vereisten vallen. Zij hebben tot maart 2026 om een PSD2-autorisatie te verkrijgen of een partnerschap aan te gaan met een geautoriseerde betalingsdienstverlener.
Voor nieuwe marktdeelnemers
Nieuwe entiteiten die zowel CASP- als betalingsdiensten willen aanbieden, wordt geen specifieke volgorde aanbevolen voor de autorisaties. Wel moeten zij ervoor zorgen dat alle verstrekte informatie accuraat, volledig en actueel is.
Een strategische optie die steeds meer aandacht krijgt, is het gebruik van groeps-EMI-structuren. Hierbij kan een bestaande elektronischgeldinstelling binnen een groep de PSD2-compliance verzorgen voor de CASP-activiteiten, wat de regulatoire complexiteit en kosten kan verminderen.
Voor EMI’s en betalingsinstellingen
Bestaande elektronischgeldinstellingen (EMI’s) en betalingsinstellingen die EMT-transacties willen faciliteren, kunnen gebruik maken van het meldingsregime onder artikel 60 van MiCAR, mits zij aan de beperkingen voldoen.
Langetermijnoplossingen
De EBA benadrukt dat het No Action Letter slechts een tijdelijke oplossing is. Voor de lange termijn adviseert zij het Europese Parlement en de Raad om:
- MiCAR te versterken door relevante bepalingen uit PSD3/PSR over transparantie, consumentenbescherming, authenticatie en frauderapportage op te nemen, aangepast aan de technische specificiteiten van EMTs
- Alternatief: PSD3/PSR aanpassen om expliciet te stellen welke bepalingen van toepassing zijn op crypto-activadiensten die kwalificeren als betalingsdiensten, zonder een tweede autorisatie te vereisen
De EBA wijst een derde optie – waarbij EMTs volledig worden uitgesloten van toekomstige betalingsregelgeving – af als ongewenst, omdat dit zou leiden tot concurrentieverstoringen en verminderde consumentenbescherming.
Gevolgen voor de Belgische markt
Voor Belgische CASPs betekent deze No Action Letter welkome duidelijkheid na maanden van onzekerheid. De FSMA, als Belgische toezichthouder voor zowel MiCAR als PSD2, zal de EBA-richtlijn moeten implementeren in haar toezichtspraktijk.
Belgische bedrijven die EMT-diensten aanbieden, doen er goed aan om:
- Hun huidige dienstverlening grondig analyseren tegen de EBA-criteria, met speciale aandacht voor het onderscheid tussen self-transfers (niet in scope) en transfers namens klanten naar derden (wel in scope)
- Hun licentieringsstrategie plannen: kiezen tussen dubbele autorisatie (CASP/PSD2), groeps-EMI-structuren, of partnerschappen met bestaande betalingsdienstverleners
- Vroeg contact zoeken met de FSMA over hun specifieke situatie en verwachte nationale guidance
- Nu beginnen met implementatiewerk hoewel handhaving pas in maart 2026 begint – de voorbereidingstijd is cruciaal
- Hun compliance-procedures aanpassen aan de nieuwe guidance
Kritische kanttekeningen uit de juridische praktijk
Hoewel deze No Action Letter welkome duidelijkheid brengt, zijn er ook kritische kanttekeningen te plaatsen vanuit de juridische praktijk. De regulatoire situatie wordt gekenmerkt door een opmerkelijke complexiteit waarbij CASPs moeten navigeren door een landschap vol juridische obstakels die ontstaan zijn door de wisselwerking tussen twee ambitieuze maar onvoldoend op elkaar afgestemde regelgevingskaders.
Fundamentele vragen over de gekozen aanpak:
Er bestaan legitieme twijfels over of een No Action Letter wel het juiste juridische instrument was voor dit structurele probleem. De keuze om tijdelijke richtlijnen uit te vaardigen in plaats van directe wetgevingswijzigingen roept fundamentele vragen op over de coherentie van het Europese regelgevende proces. Dit instrument, oorspronkelijk bedoeld voor uitzonderlijke omstandigheden, wordt nu ingezet om systematische tekortkomingen in de wetgeving te adresseren.
Risico’s van deze pragmatische oplossing:
De EBA erkent expliciet dat een CASP-autorisatie onder MiCAR onvoldoende is om alle risico’s van EMT-transacties aan te pakken. Dit fundamentele uitgangspunt ondermijnt eigenlijk de rationale achter MiCAR als alomvattend crypto-regelgevend kader. Het tijdelijke karakter van de oplossing creëert bovendien structurele onzekerheid voor langetermijninvesteringen en strategische bedrijfsbeslissingen.
Daarnaast blijft de implementatie afhankelijk van de interpretatie door nationale toezichthouders, wat het risico op divergerende implementaties tussen lidstaten in zich draagt – precies het probleem dat de harmoniserende werking van MiCAR zou moeten oplossen.
Systematische tekortkomingen:
Het feit dat zo’n uitgebreide en complexe richtlijnen nodig waren kort na de inwerkingtreding van MiCAR wijst op fundamentele planningsfouten in het Europese wetgevingsproces. De vraag rijst of de ambitieuze tijdslijnen voor crypto-regelgeving wel realistisch waren, gezien de complexiteit van de technologie en de bestaande financiële regelgeving.
Ondanks deze kritische kanttekeningen moet erkend worden dat de EBA een buitengewoon complex juridisch vraagstuk heeft aangepakt met de middelen die beschikbaar waren. De hoop is dat dergelijke uitzonderlijke correctiemaatregelen niet de norm zullen worden en dat toekomstige regelgeving beter gecoördineerd zal zijn vanaf de eerste redactie.
Conclusie en aanbevelingen
Deze EBA No Action Letter vormt een belangrijke stap naar regulatoire duidelijkheid in de crypto-sector, maar lost niet alle problemen op. Voor CASPs is het essentieel om:
- Nu te handelen: Analyseer uw huidige dienstverlening en bereid u voor op mogelijke PSD2-vereisten
- Vroeg contact zoeken: Neem contact op met toezichthouders over uw specifieke situatie
- Flexibel blijven: Houd rekening met mogelijke wijzigingen naarmate PSD3/PSR vorm krijgen
- Juridisch advies inwinnen: De complexiteit van de materie vereist gespecialiseerde juridische ondersteuning
Voor meer informatie over MiCAR-regelgeving en de praktische implicaties daarvan, kunt u terecht op onze MiCAR-pagina.
De komende maanden zullen cruciaal zijn voor de verdere ontwikkeling van het Europese crypto-regulatoire landschap. CASPs die nu proactief handelen, zullen beter gepositioneerd zijn om van de mogelijkheden te profiteren die de nieuwe regelgeving biedt.
